Agencija za sprečavanje korupcije ocijenila je da pojedina rješenja iz Zakona o Agenciji za nacionalnu bezbjednost i Zakona o unutrašnjim poslovima nose ozbiljne koruptivne i institucionalne rizike, posebno u oblastima tajnog nadzora, zapošljavanja, bezbjednosnih provjera i javnih nabavki. ASK upozorava da široka diskreciona ovlašćenja, koncentracija odlučivanja i nedovoljno snažni mehanizmi spoljne kontrole mogu otvoriti prostor za politički uticaj, arbitrarnost i zloupotrebe, zbog čega preporučuje jačanje nezavisnog nadzora, veću transparentnost i preciznije normiranje spornih odredbi.
ANB dobija šira ovlašćenja bez jačanja spoljne kontrole
Agencija za sprečavanje korupcije upozorila je da pojedina rješenja iz novog Zakona o Agenciji za nacionalnu bezbjednost nose značajne koruptivne i institucionalne rizike, posebno u oblastima tajnog nadzora, zapošljavanja i javnih nabavki.
U mišljenju koje je Agencija donijela po službenoj dužnosti, a koje je objavljeno na sajtu, navodi se da zakon proširuje operativna ovlašćenja ANB-a, dok istovremeno ne jača nezavisne mehanizme spoljne kontrole, što može otvoriti prostor za zloupotrebe, politički uticaj i smanjenu transparentnost rada službe.
ASK je ocijenila da novi Zakon o Agenciji za nacionalnu bezbjednost predstavlja značajno proširenje operativnih ovlašćenja Agencije, posebno u dijelu primjene tajnih metoda rada, uključujući korišćenje lažnih identiteta i službenih isprava, osnivanje fiktivnih firmi, prikrivanje vlasništva i prikriveno korišćenje imovine i usluga fizičkih i pravnih lica.
U mišljenju se navodi da je opravdana primjedba dijela civilnog sektora da zakon predstavlja „korak unazad“ u pogledu sudske kontrole rada ANB-a, budući da se paralelno sa širenjem tajnih ovlašćenja ne uvode snažniji i nezavisniji mehanizmi nadzora.
“Umjesto jačanja spoljnog nadzora, zakon predviđa da pravila sprovođenja ovih mjera donosi direktor ANB-a uz saglasnost Vlade, čime kontrola ostaje unutar okvira izvršne vlasti”, navodi se u dokumentu ASK-a.
Posebno problematičnim ocijenjena su zakonska rješenja koja omogućavaju široku diskreciju pri odobravanju mjera tajnog nadzora, zasnovanu na formulacijama poput “osnova sumnje” i “ugrožene nacionalne bezbjednosti”, koje nijesu dovoljno precizno definisane.
ASK upozorava da takva formulacija ostavlja značajan prostor za subjektivno tumačenje i neujednačenu praksu, što može dovesti do zloupotreba ovlašćenja u oblasti koja već podrazumijeva ograničenu transparentnost i ozbiljno zadiranje u prava i slobode građana.
U dokumentu se dodatno konstatuje da koncentracija odlučivanja u rukama jednog nosioca funkcije povećava rizik od političkog pritiska, neformalnih uticaja i selektivnog postupanja.
Agencija je analizirala i mehanizme zaštite građana u slučaju eventualnih povreda prava tokom rada ANB-a. U tom dijelu upozorava se da činjenica da direktor odlučuje o pritužbama na rad sopstvenih službenika otvara prostor za institucionalnu pristrasnost i “zaštitu sistema”, odnosno za minimiziranje nepravilnosti radi očuvanja integriteta institucije.
Iako zakon predviđa mogućnost obraćanja specijalnom kontroloru za nacionalnu bezbjednost, ASK ocjenjuje da efikasnost tog mehanizma zavisi od njegove stvarne nezavisnosti, resursne osposobljenosti i pristupa informacijama koje dominantno kontroliše sama Agencija.
Kao dodatni institucionalni rizik, ASK navodi i činjenicu da zakon ne ograničava broj mandata direktora ANB-a, što može dovesti do dugoročne koncentracije moći u jednoj funkciji.
“Takvo rješenje odstupa od preporuka GRECO-a i Venecijanske komisije koje insistiraju na jasnim ograničenjima trajanja mandata u osjetljivim bezbjednosnim i antikorupcijskim institucijama”, navodi se u mišljenju ASK-a.
Značajne primjedbe odnose se i na zapošljavanje u ANB-u. Zakon omogućava zasnivanje radnog odnosa bez javnog konkursa, pri čemu direktor samostalno odlučuje o zapošljavanju, dok se radna mjesta izuzeta od javnog oglašavanja određuju internim aktima. ASK upozorava da takav model nosi visok rizik od nepotizma, političkog uticaja i zapošljavanja po ličnim i lojalnim vezama, umjesto po stručnim i objektivnim kriterijumima.
Posebno oštro kritikovan je i član zakona kojim se ANB praktično izuzima iz sistema javnih nabavki, uključujući i nabavke koje nijesu bezbjednosnog karaktera.
Prema ocjeni ASK-a, uklanjanje ključnih mehanizama kontrole, poput konkurencije među ponuđačima, javnosti postupka i mogućnosti revizije odluka, značajno povećava rizik od favorizovanja dobavljača, namještanja ugovora i netransparentnog trošenja javnog novca.
Agencija je preporučila preciznije definisanje kriterijuma za odobravanje mjera tajnog nadzora, jačanje nezavisnosti specijalnog kontrolora, ograničavanje broja mandata direktora ANB-a, uvođenje javnog oglašavanja kao osnovnog principa zapošljavanja i uspostavljanje snažnijih kontrolnih mehanizama u oblasti javnih nabavki.
U zaključku mišljenja navodi se da je cilj eventualnih izmjena zakona uspostavljanje uravnoteženog odnosa između efikasne zaštite nacionalne bezbjednosti i dosljedne primjene principa vladavine prava, institucionalne odgovornosti i prevencije zloupotreba javnih ovlašćenja.
ASK upozorava na politički uticaj u Zakonu o unutrašnjim poslovima
Što se tiče Zakona o unutrašnjim poslovima, Agencija za sprečavanje korupcije ocijenila je da pojedina rješenja nose ozbiljne koruptivne i institucionalne rizike, posebno u oblastima imenovanja, odlučivanja po pritužbama, bezbjednosnih provjera, zapošljavanja i javnih nabavki.
U zaključnim ocjenama Agencija preporučuje jačanje nezavisnih kontrolnih mehanizama, smanjenje diskrecionih ovlašćenja ministra i preciznije normiranje pojedinih zakonskih odredbi, kako bi se smanjio prostor za politički uticaj, arbitrarnost i moguće zloupotrebe.
ASK je upozorila da je u članu 30 Zakona neophodno ojačati institucionalnu nezavisnost Etičkog odbora, prije svega kroz smanjenje diskrecionih ovlašćenja ministra u postupku imenovanja predsjednika i članova tog tijela.
Agencija smatra da bi unapređenje transparentnosti procesa imenovanja i uključivanje većeg stepena nezavisnog učešća u postupku selekcije doprinijelo smanjenju rizika od političkog uticaja i povećanju povjerenja javnosti u rad Etičkog odbora.
Kada je riječ o članu 32 Zakona, ASK preporučuje izmjene koje bi omogućile da odlučivanje po prigovorima na rad policijskih službenika ne bude isključivo u nadležnosti ministra kao političkog funkcionera, već da se povjeri nezavisnom i stručnom tijelu ili komisiji.
Prema ocjeni Agencije, takvo rješenje doprinijelo bi jačanju institucionalne nepristrasnosti, smanjenju koruptivnih rizika i većem povjerenju građana u postupanje po pritužbama na rad policije.
ASK je ukazala i na potrebu dopune člana 44 Zakona, kroz uvođenje jasnih i obavezujućih mehanizama nadzora nad upravljanjem i uništavanjem snimaka, uključujući precizno definisane sankcije za nepoštovanje roka od 90 dana za njihovo brisanje. Agencija smatra da je potrebno dodatno ojačati interne i eksterne kontrolne mehanizme kako bi se spriječilo neovlašćeno zadržavanje, selektivna upotreba ili zloupotreba snimljenog materijala, te povećala zaštita prava građana i transparentnost postupanja.
U dijelu koji se odnosi na obradu podataka, ASK je preporučila preciziranje člana 65 stav 3 Zakona, posebno u dijelu definisanja izuzetaka od obaveze obavještavanja građana o obradi njihovih podataka.
Kako se navodi, potrebno je jasno normirati šta se podrazumijeva pod “prirodom policijskog posla” koja može opravdati izostanak obavještenja, kao i uvesti obavezu obrazlaganja svake odluke o neobavještavanju, radi smanjenja prostora za proizvoljno i diskreciono odlučivanje.
Slične preporuke odnose se i na član 93 Zakona, gdje ASK traži precizno određivanje nadležnih organa i odgovornih lica za brisanje prikupljenih podataka, uz uvođenje jasnih procedura nadzora i sankcija za nepoštovanje rokova čuvanja podataka.
Agencija upozorava da nepostojanje jasnih pravila u toj oblasti može dovesti do proizvoljnog postupanja, neovlašćenog zadržavanja podataka i smanjenja pravne sigurnosti građana.
Posebno značajne primjedbe odnose se na čl. 127 i 128 Zakona, koji uređuju bezbjednosne smetnje i rad Komisije za provjeru bezbjednosnih smetnji.
ASK preporučuje da se iz člana 127 briše ili detaljno normira formulacija „druge okolnosti koje lice čine nedostojnim za rad u policijskom zvanju“, ocjenjujući da je riječ o neodređenom pojmu koji ostavlja širok prostor za subjektivno tumačenje i moguće zloupotrebe.
Takođe se traži uvođenje jasnih, objektivnih i mjerljivih kriterijuma za procjenu bezbjednosnih smetnji, kao i transparentna i kontrolisana procedura odlučivanja.
Kada je riječ o Komisiji za provjeru bezbjednosnih smetnji, ASK preporučuje jačanje njene nezavisnosti i objektivnosti kroz smanjenje koncentracije ovlašćenja ministra u postupku njenog formiranja i imenovanja članova.
Agencija smatra da je potrebno uvesti unaprijed definisane kriterijume za izbor članova Komisije, kao i uključiti nezavisne i eksterne predstavnike radi smanjenja institucionalne zavisnosti i konflikta interesa.
Istovremeno, preporučuje se unapređenje transparentnosti postupka i obezbjeđivanje prava kandidata na obrazloženu odluku i djelotvornu pravnu zaštitu, u skladu sa standardima GRECO-a.
ASK je posebno upozorila i na koruptivne rizike u odredbama koje uređuju posebne postupke zapošljavanja u policiji.
Kod članova 133, 133a, 133b i 133v preporučeno je preciznije normiranje diskrecionih ovlašćenja ministra kroz uvođenje jasnih, objektivnih i transparentnih kriterijuma za izbor kandidata i pokretanje posebnih postupaka zapošljavanja.
Agencija smatra da je neophodno propisati obavezno javno objavljivanje obrazloženja odluka, ojačati ulogu nezavisnih komisija u postupku selekcije i uspostaviti dodatne mehanizme spoljnog nadzora kako bi se smanjio rizik od političkog uticaja, arbitrarnosti i korupcije.
U članu 139 Zakona ASK preporučuje uspostavljanje standardizovanih indikatora ocjene rada policijskih službenika i obavezno obrazlaganje datih ocjena, radi smanjenja subjektivnosti i mogućnosti favorizovanja u postupku ocjenjivanja.
Agencija je ukazala i na potrebu preciziranja kriterijuma iz člana 162 Zakona, uz jasnije definisanje pojmova podložnih diskrecionom tumačenju i jačanje nezavisnosti Komisije koja odlučuje u tim postupcima.
Prema preporukama ASK-a, potrebno je obezbijediti pravo policijskih službenika na obrazloženu odluku i djelotvornu pravnu zaštitu, kao i uvesti mehanizme kontrole opravdanosti pokretanja postupaka i transparentnosti u korišćenju podataka i donošenju odluka.
Značajne preporuke odnose se i na članove 206 i 207 Zakona, koji uređuju javne nabavke.
ASK smatra da je potrebno uskladiti ove odredbe sa osnovnim principima Zakona o javnim nabavkama, posebno u dijelu transparentnosti, konkurentnosti i kontrole nad izuzecima od redovnih procedura.
Iako priroda pojedinih policijskih poslova može zahtijevati povjerljive postupke nabavki, Agencija ističe da je neophodno propisati obavezne naknadne kontrole i revizije od strane nadležnih organa, kao i jasne interne procedure evidencije i opravdanja troškova.
Na taj način bi se, kako navodi ASK, obezbijedilo da izuzeci od primjene Zakona o javnim nabavkama ne postanu prostor za zloupotrebe i netransparentno trošenje budžetskih sredstava.
Agencija je dodatno preporučila preispitivanje člana 214a Zakona radi njegovog potpunog usklađivanja sa Ustavom Crne Gore i načelom zakonitosti, posebno u dijelu zabrane retroaktivne primjene nepovoljnijih propisa.
U zaključku se navodi da ASK preporučuje razmatranje izmjena navedenih članova radi otklanjanja normativnih koruptivnih rizika i usklađivanja zakona sa domaćim zakonodavstvom, preporukama Evropske komisije, GRECO-a i relevantnim međunarodnim standardima.
